2014年1月8日国务院常务会议通过的《决定进一步推出深化行政审批制度改革三项措施》中指出，清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。

对应而言，公务员与国家之间的委托代理关系或称国家公职关系实际是基于行政委托行为而产生的。因此，如辅警类执法人员与行政机关间的法律关系是基于行政委托行为而产生，那么理论与实践就出现了差异。

[15]时至今日，我国的相关法律规范并未对行政委托制度给予一个明确的界定，因而关于行政委托行为的概念乃至被委托主体的范围的确立，理论界之研究虽有定义亦非统一。[3]关于委托代理关系的观点早期也有学者曾进行过相关的论述，如公民经过一定的法定程序成为公务员后，即基于其所担任的国家行政职务而与国家行政机关之间产生了一种内部行政法律关系，这种内部行政法律关系的内容主要有：首先，这种法律关系是一种内部委托关系。[29]张洪波：《辅警的主体定位及规范》，载《法学》2011年第9期。行政辅助情形下，辅警、各类协管员、政府雇员等被委托主体被称为行政辅助人或行政助手。其次，公务员在执行公务的情况下，是以国家的名义，代表国家履行法定职责，而非其个人行为。

随着行政审批改革的不断推进，至2016年国务院出台行政法规，[32]对行政审批进行全面清理，除原有法律法规设定的行政许可项目，对确需保留的500项行政审批事项以行政许可形式明确规定。[21]江利红：《行政法学》，中国政法大学出版社2014年版，第116页。此后，基于国家对辅警的明确定位，理论界参考德国、我国台湾地区的行政辅助人或行政助手概念，认为辅警是延伸了的公共之手，[25]并不具有自主之地位，也不是具有勤务关系的国家公务员，是一类在行政机关指示和监督下工作的辅助人力。

行政辅助人 通常认为，国家与公务员之间是一种国家公职关系或行政职务关系，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家之间所形成的权利与义务关系。行政辅助人需具备一定的资格资质，从事辅助性的委托事务。有学者分析，[30]近些年理论界对于行政委托内涵界定的差异源于观察者和批判者两个不同的视角，产生了扩充和限缩两种截然不同的结论。第一种理解中所述行政机关与非政府组织间的委托即为外部委托关系。

这一模型的特征主要包括三个方面的内容：第一，建立代理关系的最基本的原因通常是委托人需要完成特定的任务。《税收征收管理法》29条规定：除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。

[2]本文在探讨研究后认为，国家与公务员间的法律关系是一种基于行政委托行为而产生的委托代理关系。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有警力直接替代作用。委托人通常需要代理服务，因为代理人具备所需的技能去完成这个任务。我国辅警制度的前身是上世纪60年代出现的群众自治性组织——治安联防队。

第二，在我国现有的行政委托理论中，公权力委托仅到行政机关与非政府组织，作为个人的公务员不是理论上所述的被委托主体。[德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第584页。在上述立法中，卫生防疫机构可以在公共场所卫生管理工作中委托公共场所卫生监督员进行执法工作，国家情报工作机构可以对个人进行一定工作的委托，税款征收活动可以由相应行政机关委托的人员进行。公共场所卫生监督员由同级人民政府发给证书。

而若对应通常意义上的委托代理行为，行政法上之表述应为行政委托。第三，委托代理关系中代理行为的法律后果直接归属于被代理人。

而接受委托的组织在种类上也很多样，包括事业单位、企业单位、社会组织、人民团体等。这样的转变动因是多重的，有些是基于减轻公共财政负担，有些是基于对私人专业性的特殊需要，还有些是为避免国家因垄断而产生的腐败或作用迟钝，然而这些原因的背后都有一个统一的改革目标，即对国家行政的优化。

如《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。[9]我国现有法律规范中，也部分体现了国家与公务员间法律关系的这些特征。此外，警务辅助人员需服从公安机关分级管理，工作中着统一服装样式标识。也就是说，辅警作为个人突破了理论对被委托主体的限制，且这些被委托的非行政编制内的执法人员行使职权之合法性也渐渐被国家法律规范所认可。不同的是，民法中的委托代理，在行政法概念上被拆分为委托与代理两种行为。[9] 可见，公务员与国家之间的法律关系本质上是一种委托代理关系。

第二种理解的表述主要有：行政委托在我国行政法中具有特定的涵义，一般是指行政机关依法将部分行政职权委托给其他行政机关或社会组织行使，受托者以委托机关的名义进行行政管理活动，并由委托机关承担法律责任的制度。胡建淼主编：《中国现行行政法律制度》，中国法制出版社2011年版，第61页。

同时，为避免违法行政的出现，这种责任承担不应仅仅表现为一种事后的纠正或赔偿，行政机关在聘用行政辅助人时，还应承担起教育、培训、约束的管理责任，且这样的管理责任应通过法律制度和立法规范予以明确，即行政辅助人是具备一定的资格资质，接受统一管理的个人。其后，1999年最高人民法院通过司法解释将这一行为界定为行政委托，以回应当时实践中的各项法律问题。

[23]《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国行政强制法(草案)修改情况的汇报(2009)》，2009年8月24日颁布。2.执法突破 近些年，行政实务中涌现了一批非行政编制内的执法人员，如政府雇员、各类协管员、辅警等，这些主体的法律地位不断地引发理论界的争议和思考。

[5]我们虽总以人格化的形式去形容国家，强调它的意志和权力，但亦如凯尔森所说：国家是由人造成的，但它也不能像自然有机体由细胞构成的那样，是一个由人体构成的团体。从属性的行政协助是指广义上的一种编外从属性行政工作人员或者辅助机关进行活动，以执行公共任务。[36][德]汉斯J沃尔夫，奥托巴霍夫，罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第391页。[36]二者的区别在于，独立性的行政协助扩大了行政协助法律制度的适用范围，行政协助的认定不再是以前作为主要标准的从属性，而是决定最终作出之前的公务准备。

[20] 此外，也有学者认为被委托主体不仅限于组织。因而，作为委托主体的各行政机关应当就行政辅助人所造成的违法侵害后果承担相应的法律责任。

随着行政审批改革的不断推进，至2016年国务院出台行政法规，[32]对行政审批进行全面清理，除原有法律法规设定的行政许可项目，对确需保留的500项行政审批事项以行政许可形式明确规定。因此，如辅警类执法人员与行政机关间的法律关系是基于行政委托行为而产生，那么理论与实践就出现了差异。

这些职能，无论是创造规范性质的职能或者是适用规范性质的职能，全都是最终旨在执行法律制裁。[33]也可能发生于上下级行政机关之间，如《护照法》4条第1款规定：普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。

此外，在对这一问题的深入分析中不难发现，现阶段我国行政委托理论的内涵对社会发展的回应是滞后的。种畜禽质量安全的监督检验应当委托具有法定资质的种畜禽质量检验机构进行。[37][德]汉斯J沃尔夫，奥托巴霍夫，罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第394页。[3]关于委托代理关系的观点早期也有学者曾进行过相关的论述，如公民经过一定的法定程序成为公务员后，即基于其所担任的国家行政职务而与国家行政机关之间产生了一种内部行政法律关系，这种内部行政法律关系的内容主要有：首先，这种法律关系是一种内部委托关系。

[12]也就是说，代理人与被代理人之间的法律关系是基于委托行为而产生的。最后，公务员在行政权的行使过程中对行政相对人的合法权益造成伤害的，其法律后果由国家承担。

有权收受来自国家财政的工资。与行政机关相较，非政府组织在机构建设、人事管理、程序规范上要求更为宽松。

与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属行政机关。《国家赔偿法》第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

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